周小川解析中国存保制度：费率约在万分之一到万分之二

时间：2015-05-28 02:08:35 来源：第一财经日报 点击量：37

去年11月30日，《存款保险条例》(下称《条例》)公开征求意见。今年3月31日，《条例》正式公布，自2015年5月1日起正式施行。中国存款保险制度将正式启航。

对于总资产超过170万亿元人民币之巨的中国银行业和尚未完成的中国金融改革而言，存款保险制度的意义不言而喻：作为金融稳定的重要基石，存款保险制度的推出，与存款利率市场化、金融市场对内对外开放交织在一起，构成了最后一组国内金融改革的主图景，一个真正具有完整市场化含义的金融市场将从中涅槃而生。

从无到有，存款保险制度的推出牵一发而动全身。《条例》明确，中国存保制度的起步模式为存款保险基金，全面覆盖商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构。存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。

值得注意的是，《条例》指出，存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构建立信息共享机制。存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等情形时，可对其提出风险警示，并采取早期纠正和风险处置措施。

经历了多年的酝酿，遍观和借鉴了本次金融危机以来的全球变迁，中国存款保险设计的初衷是怎样的？哪些初衷最终凝聚成为今天的制度安排？中国的存保制度吸取了历史上哪些经验教训？为何风险差别保费和早期纠正是题中应有之义？基金先行缘于怎样的考量，未来是否将平滑过渡至独立机构模式？存款保险制度如何促进金融机构破产处置效率的提高？央行[微博]对可能出现的风险做了怎样的情景模拟，如何确保制度平稳推出？

围绕这些问题，中国人民银行行长周小川近日接受了《第一财经日报》、凤凰财经、腾讯财经等媒体采访，以历史的长视角和国际比较的宽视野，全面解析了中国存款保险制度出台的动因、背景和政策考量，细致阐释了诸项制度安排背后的逻辑和理念。这位崇尚市场竞争的“改革派”中央银行家，如何将金融稳定纳入其分析框架？“社会需要有‘风险偏好(riskappetite)’，客观上也存在动物精神(animalspirit)，但最重要的是市场竞争的最终评价，政策上要把握好道德风险和金融稳定之间的平衡点。”他说。

存保制度的起因和设计的初衷

第一财经日报：存款保险制度设计的起因和初衷是什么？

周小川：存保制度的初衷要从一个基本问题说起，就是银行业或者说存款类金融机构是不是竞争性服务业。如果是竞争性行业，就有市场退出的问题；如果是只有国家经营的少数几家银行的垄断性行业，也可以不搞退出机制。

上世纪90年代，业界开始研究存款保险制度的时候，对于银行业是否要竞争，这个问题就存在争议。有人认为存款类金融机构是国家经济命脉，之所以叫命脉，意味着对国家高度重要，国家要管控，也意味着如果出点事，其对总体经济会有很大的负面影响和牵连。因此有人认为，如果重要且敏感，国家指定几家即可，其他资本进入银行业危险会比较大。按照这样的逻辑推演，当时有人认为，既然是国家经营，有没有存保制度无所谓，而当时的银行也只有工、农、中、建、交几家。

后来大家逐渐认识到，银行类机构也是竞争性服务业。银行的作用首先是把钱管好、把钱用好、把资源配置好。竞争有利于把钱用好、把资源配置好，而且竞争还可以改善服务态度，推动产品创新。只有少数几家银行，服务和创新就会比较弱。大城市的金融机构比较多，但是到了基层，一个地方只有一两家银行，就可能出现局部性垄断，而供应方垄断会导致定价不合理、服务不周全和资源配置效率不高等一系列问题。因此，大家逐渐认同了银行还是竞争性服务业。

如果说竞争性服务业允许竞争，那么又带来了一个新的问题，在所有制意义上，民营能不能参与？答案应该是可以参与。但若可以参与，倒了怎么办？当然，其他行业的企业倒闭也会带来失业和欠债，但往往清盘时债务问题不大。虽然银行倒闭是小概率事件，但由于杠杆高，一旦倒了的话，储户损失震动会比较大。这时，国家就面临管还是不管、救还是不救的选择，是顺其自然还是适当保护储户，维护社会和金融稳定？

如果要维护金融稳定，那是不是用纳税人的钱？纳税人这个概念过去在中国用得还不多，如今已变得深入人心。如果不用纳税人的钱，那就要有存款保险机制。这就是存保制度的初衷之一。

日报：存款保险制度的最终设计是否实现了初衷？

周小川：目前总体上是按照这个初衷来设计的。通过建立存保制度，有助于促进完善金融机构市场化退出机制。

有了存款保险机制，竞争规则和行业准入就好办了，也就是说，不怕准入上放松一些，出了问题有存款保险，不会引起特别大的震动。

存保最核心的问题是如何在道德风险和金融稳定之间实现平衡，要让银行以足够的责任心稳健经营。差别费率和早期纠正则是实现两者平衡的重要选择。

日报：存款保险制度要经得起历史的考验，目前的存保制度在设计过程中吸取了哪些历史经验教训？

周小川：这方面历史上最大的教训就是美国的储贷协会(S&Ls)危机。当时美国有许多小型的储贷机构，因为有存款保险，就产生了道德风险，这些储贷机构倾向于更加冒险的资产方选择，赚了是自己的，赔了则有存款保险来赔付储户。之后就出了储贷危机。立法者们接受教训，于1991年出台了《联邦存款保险公司改进法案(FDICIA)》，其中的IA(ImprovementAct)的意思就是改进法案，在制度中增加了差别费率(不同银行根据考核，实行差别缴纳费率)和早期纠正(对风险早发现、早纠正、早处置等)。

风险差别费率不难理解，打个通俗的比方，如同司机交保费：事故多的司机保费高，不出事的司机保费低，这样更能实现正向激励，从而降低风险。

那么早期纠正是什么意思呢？设想一下，一个企业最近开始赔钱，正在消耗自有资本，最好的办法就是在自有资本耗尽之前关门歇业，不会给社会造成大的不良影响。

存保的早期纠正就是这个意思：过去巴塞尔Ⅱ要求8%的资本金，也就是12.5倍的杠杆率。若资本金消耗下降至6%，存保部门就要提醒银行，并开始限制其经营行为，例如在业务范围上不准吸收经纪或代理存款(brokage存款)。如果资本金继续降低到4%，就会进一步加以限制。等快到2%了，存保部门就会开始采取行动，强制接管处置，要么通过招标“拉郎配”找人收购，要么关门。

日报：随着金融危机后全球金融环境的变化，存款保险制度又融入了哪些新的安排？

周小川：我国存保制度在研究设计过程中，也吸收借鉴了本轮金融危机正反两方面的经验教训。危机中英国和美国的情况迥异：英国出现了北岩银行的挤提事件，其存保制度的缺陷被认为是重要原因；美国作为次贷危机的发源地，虽然倒闭了几百家金融机构，由于存款保险运转有效，中小型银行的关闭处置总体保持了平稳。

总之，存保在中国经历了20多年的讨论和酝酿，虽然大家注重的角度不同，也经历了不少争论，现在看来，国务院组织各方反复论证，目前的设计综合了所有这些“初衷”，较好地吸收了历史经验教训。当然，推出后还要经历实践的检验。

存保制度：一项基础性的金融改革

日报：存款保险制度推出，对于中国下一步的金融改革，例如利率市场化、金融机构的退出机制，以及打破刚性兑付，将起到怎样的催化和承托作用？

周小川：在准入方面会放松。银行是风险比较大的行业，牵连和溢出效应比较大，因此过去的监管不敢放松准入，有了存保，就可以适度放松。

随着利率市场化的深入，金融产品会日益复杂，银行在定价和产品设计方面将自主决策，万一经营得不好，出了风险怎么办？存保制度将发挥作用：一方面，银行出了问题，不会大幅度地牵扯普通储户，普通储户有保障机制，目前50万元的存保限额可以使99.6%的存款人(包括各类企业)受到全额保护；另一方面，通过差别费率和早期纠正，对经营不善的银行形成压力，有助于提高监管效率。从这个逻辑上讲，存保制度与利率市场化也是有联系的，但这两者之间的关联度也不是那么显著，也不是说存保是作为利率市场化的必要先决条件。

至于对刚性兑付的影响，直接的效果可能没那么大。刚性兑付主要集中在债券领域，而存款保险偏重中小户，主要是小户，所以有限额的安排。

不过，所有涉及刚性兑付的债券、理财产品和其他产品，都存在安全性和道德风险之间的平衡，要把握好。总体的方向是鼓励经营、鼓励竞争、鼓励创新，投资者自担风险，出了问题有缓解措施和处置机制。

存保制度有利于司法迅速有效地介入，提高风险处置和市场退出的效率

日报：据我所知，现行的破产法已经覆盖银行，但是由于储户利益保护的问题没有解决，所以司法机构无法很快受理银行破产，是这样吗？

周小川：对。2004年改革的时候，当时各方面的意见都比较倾向于破产法覆盖银行，但是从法院和司法机构的角度看，银行的清盘涉及储户赔付的问题，关系到金融稳定和社会稳定，在储户没有得到赔付的情况下，法院往往难以很快受理银行破产案件，这也是有现实合理性的。

破产清算的问题之所以很复杂，就是有些人总想提前拿走资产，以便使自己先受偿或多受偿，如果进入司法程序非常缓慢的话，这期间就会有更多的人来提前拿走资产，那么问题和麻烦就会更多。

如果一个机构濒临倒闭，同时又想“挣扎”一下，这种现象是可能存在的。机构快要倒闭之前，往往会千方百计自保，例如不顾风险提高存款利率，想尽办法融资，发柜台债、非法集资等等不一而足，结果又惹出一批债。这时就需要用早期纠正措施去纠正它，在机构“挣扎”之前，就要开始对其行为有所限制。所以，有了存保以后，早期纠正措施可以在一定程度上抑制这种现象。这样的话，存保制度也就有助于防止金融机构在破产之前把问题捅得越来越大。

总之，如果想让司法迅速有效地介入，就需要有存保制度，否则司法进不来，清算的时间就拖得很长，导致倒闭金融机构的资产流失严重，其中也容易产生一些不公平的事。过去的一些案例已经证明了这一点。

日报：存保启动之后，如果银行出事了，那么接管和收购而非破产是否会成为主流？

周小川：是不是成为主流，还是看到时的具体情况。如果较早发现机构的问题，在资本金消耗到2%左右还是正资产的时候，实施接管和兼并收购，这样对社会经济的震动最小。另外也没有动用保费，是最好的办法。

对于银行可能出现的问题，监管部门是要管的，但是有的时候，问题很难被发现。金融风险有突发性、连带性，有时市场出了问题，一些金融机构被连带，来不及提前发现。此外，即便监管充分有效，但问题还会存在，包括各种欺诈，这类问题有的只能事后才能发现。

从国际经验看，破产清盘发生了以后，存保机制有助于促成收购兼并，因为中小储户负债的大窟窿先由存保填上了，收购方不至于承担天量的债务负担。不过，也必须有一定破产比例，如果完全没有破产，就会产生道德风险，让人产生这样的想法：办银行很简单，最后不行国家会帮我收拾。

所以必须有几个制度安排作为基本框架：一是出了问题可以早期纠正，争取出大问题之前被接管和收购兼并；二是关闭破产。进入破产程序以后，可以成立债权人委员会，取代股东权利，并组织清盘。清盘过程中又可以重组(如美国破产法第11章)，这又可绕回到重组的路上了。有了这样的制度框架，就有助于多数情况下实现收购兼并，但同时也仍有一部分机构破产清盘，这样才能避免道德风险问题。

架构设计：平衡道德风险

日报：在推出存保制度之前，有没有测算过，一旦存保推出，市场会出现怎样的反应？一旦再叠加利率市场化，是否可能出现一些问题甚至风险情况？

周小川：情景模拟和压力测试都做过，模拟中特别关注一些小型金融机构，有些原本就没达标，例如一些农村信用合作社在亚洲金融危机时就已资不抵债，后来通过改革，多数机构合格了。

大家担心的是什么？担心的是有一些小型机构，改革还没完成，质量又不太好，储户会心存担忧，会发生所谓的“存款搬家”。本来存款搬家是一个正面的事情，客户的一笔钱，存在这家银行可能不太好，存在那家银行会更安全，所以可以自由选择，即客户选择银行，给银行带来竞争压力和改进的动机，因此存款搬家本来是好事。就如上街买东西，客户知道商店哪个好哪个不好，哪家商店过去卖过假货，哪家商店价格便宜但质量不好，每个人都可以挑不同的商店，下饭馆也是如此，哪家做得好与不好，客户都可以自主选择，这样对供应方是一种正向的激励。

但是在新制度出台的时候，会不会产生震动？最近两年，关于存款保险出台有各种各样的讨论，从讨论过程来看，这种担忧也是合理的，测试结果表明问题不是太大。去年年底《条例》公开征求意见，也公布了偿付限额是50万元。在这个过程中，可能有人担忧，在公开讨论过程中就可能会有存款搬家。存款大于50万的人看到《条例》都征求意见了，要搬家的话就该搬了。实际结果是，在征求意见过程中，没有出现任何显著的存款搬家的现象。

总体来看，通过公开征求意见的预演和模拟测试，表明存保出台，相关问题是可控的。存保和别的改革也不会撞车，改革都是分步走、逐项出台的，党中央、国务院都很重视改革的总体安排，相关改革不会明显地撞在一起。

日报：在设计存保制度时，如何兼顾大行和中小银行不同的利益诉求？

周小川：针对大行在中国的情况，主要有两个意见：一是“大而不能倒”，因其对国家有系统重要性。大行既然不能倒，那是否要交保费，就存在争议。其次是所有制，目前的大行虽然没有纯粹国有的了，工农中建交都是一定程度上的混合所有制，有外资股，也有散户投资者，但国有股占比较高，因此国家不会让它倒，那么大行交不交保费，就存在第二层的争议。实际上，经验表明，大行和小行都有风险高的和风险低的，大行也是金融稳定机制的受益者，无论是从历史还是未来看都是受益者，而且大行资金实力较强，建立一个大家平等竞争和金融稳定的机制，交这些保费也不存在问题，争议就迎刃而解了。

日报：中小银行会不会因此滋生道德风险？存保推出后，会不会助长一些银行的风险偏好？

周小川：有了存保，银行会不会因为道德风险而倾向于更加冒险，在资产方十分激进？资产方的质量问题，是逆向选择的问题，本质上也是监管问题。资产方过分激进，等于多占用资本，多占用资本，资本充足率就下来了，如果能够及时衡量的话，就又回到了早期纠正的规则上。

可以预期的是，存款保险出台以后，金融机构在资产方承担风险的倾向会有所增强。其实承担稍大一些的风险不见得是坏事，比如小微企业、科技创新企业需要融资，机构如果都特别保守，就没人去搭理它们了，所以社会需要有“风险偏好”(riskappetite)，客观上也存在动物精神(animalspirit)，但最重要的还是市场竞争的最终评价，政策上要把握好道德风险和金融稳定之间的平衡点。机构在资产方的风险选择不要做过了，否则早期纠正会将其置于经营行为相对受限的序列，这也是一种监管约束。

日报：存保制度中有没有定期调整偿付限额的机制？在系统性变量发生变化时，是否会系统性地提高所有机构的偿付限额？

周小川：国际上对此也有讨论。一种观点是，存保的偿付限额像其他物价指数化产品一样，需要自动调整机制，类似工资指数化和物价挂钩的安排。目前看来，要求搞指数化的压力不大，可以分阶段调整，如果过了三年五年这个限额不合适了，再做一次修改也未尝不可。

事实上，世界上针对偿付限额的认识，随着重大事件的考验不断变化。重大事件包括危机，危机中不少机构倒闭，之后大家就开始回顾此前定的限额标准对不对。2008年金融危机之后，英国、美国、澳大利亚等国的存保限额都进行了相应调整。危机期间中国香港、新加坡和马来西亚还临时性取消封顶，全额保险，市场平稳后又恢复了限额。

所以说，只有危机才能考验存保制度，个别零星事件还不足以形成考验。这次金融危机考验的结果，就是大多数国家的偿付限额成倍上升。上世纪90年代末亚洲金融危机时，国内各方研究的主要观点还是以偿付限额在10万、20万为主，在吸收全球金融危机教训的基础上，同时结合国际上存保限额的变化情况，目前《条例》就将存保限额提高到了50万，可以使99.6%的存款人(包括各类企业)受到全额保护。

日报：存款保险的费率水平大概是多少，是否有动态的调整机制？

周小川：目前的考虑是以低费率起步。综合考虑国际经验、金融机构承受能力和风险处置需要等因素，我国存保起步时的费率水平大概在万分之一到万分之二，远低于绝大多数国家存保起步时的水平以及现行水平。在费率机制安排上，我国存保实行的是基准费率和风险差别费率相结合的制度，这有利于加强对金融机构的市场约束，促进公平竞争，促使金融机构审慎经营、健康发展。费率标准并不是固定不变的，可以根据经济金融发展、金融机构风险状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素进行动态调整。

早期纠正：

监管合作基础上的有益补充

日报：存款保险制度是不是建立在现有的监管基础之上？

周小川：由于宏观调控或者宏观环境变化，导致银行直接从质量较好的状态，一下子进入到面临关闭风险的阶段，这样的情况并不多见，当然也不能完全排除这种系统性金融风险。

早期介入主要还是严格执行会计准则，密切观察其资本充足率的降低状况。也就是说，看风险主要看两条：一是所谓合规性，按照现有的规则，看现在的资本充足率是8%、7%，还是6%，一般而言计算过程比较简单明了。不过，在处理复杂资产的会计方面，有时也挺复杂，只能按照相关的规矩计算。这些都是按照现有的监管信息来做的。

二是所谓风险判断，主观因素大一点。也就是说，这个产品从会计上看没什么问题，但是实际上潜在风险很大，经不起周期波动的考验。现有的微观层面的风险判断，监管部门都是正常进行的，但也要考虑大的周期性的风险，这就可能需要更好的监管合作才能看清楚。

不过存保最开始给付的时候，主要还不是处理那些问题。早期纠正还是按现有的准则执行，通过合规性和资产质量的计算，来确定是否需要通过存保保费缴纳的档次和早期纠正，给银行稍微上一下“紧箍咒”。因此，总体而言，存保的补充监管和现有的监管体制本身并无大矛盾。

日报：为什么说存保有助于增强监管？

周小川：存保有一个通过运行积累经验的过程。首先，有差别费率和早期纠正这些功能，就需要和监管机构合作，建立在监管信息共享的基础之上。

差别费率和早期纠正给监管增加了一个辅助的手段，使得监管更加有效。从微观监管来说，现有的法规规则还是讲合规性的比较多，也有一部分是讲风险监管的，但是对于不合规之后怎么处理，这方面的工具和手段讲得比较少，关注度也不太够，在这个意义上，存保的早期纠正主要是对不合规之后处理手段的补充，有助于共同提高监管的效率。

真正到了破产清算的时候，破产清算的过程到底有没有效率？例如海南发展银行，清算拖了很多年仍未完成，还有一些证券和信托公司，清算清盘的效率非常之低，历时五年以上十分普遍。清个盘为什么要这么长时间？从实践情况看，主要还是因为储户对赔付比较敏感，往往容易导致上街闹事等社会不稳定问题，司法上自然也就会要求在储户赔付的问题解决了之后再进行审理，这样拖的时间就会比较长。为此，银行破产就需要一个规则，否则如何赔付储户就容易出现讨价还价。过去的规则是分对私、对公，只赔付个人的，对公的存款则不赔付，这里说的对公存款是指各类机构的存款，包括企事业单位、社会团体等的存款在过去都是不赔的。

而且，对公业务情况很复杂，有的说存款是私人凑的钱，看着是机构的，后面其实是工人和农民，比如说是工会的账户，后面是工人群众的保护性基金。那么，按照过去的规定，对公的就不赔付，导致存款保护与不保护、保护谁与不保护谁这类规则都是不太清楚的，所以破产效率就比较低。

基金先行：日后平稳过渡

日报：目前存保制度的启动模式是存保基金，这样的安排是基于怎样的考虑？以后是否要逐渐过渡到类似美国联邦存款保险公司(FDIC)的独立机构？

周小川：独立机构的模式确实有其优点，可能更加客观一些，其观点和判断可以少受其他潜在因素的影响。

但是，独立存款保险机构这样的架构也有缺点。缺点是什么？成立一个机构，总是要招募人员、建立办公场所、筹备开办费，等等，保费尚未充分积累就有很多成本支出，社会上就会有意见，如果此时发生一定数量的银行倒闭，存款保险赔付资金不够用，就会对设立机构的成本支出提出强烈的批评。

其次，如果钱不够用，就有可能导致公共支出给予救助，这与存保制度的初衷是不符的，建立存保制度的宗旨就是不用纳税人的钱救银行。如果设机构而使成本支出偏高，说不定还得用纳税人的钱。

经济总是周期性波动的。存款类金融机构的破产也往往是一波一波的，并不平稳。经济好的时候，没几家机构会破产，但一旦经济出现大的问题，破产就可能会成批出现。因此，现在宏观经济平稳的时候要抓紧推出存保，积累保费，否则赶上问题的时候，没有存保制度或者保费不足，就会不得不用纳税人的钱。

若保费设计合理，运转一段时候以后，就会有一定的积累，届时等条件成熟，就可以平稳过渡到独立机构了。

日报：存保基金在运营和投资方面有怎样的安排？

周小川：存保基金的运转靠保费，保费的设计则类似车险的精算，也就是说，保费收入应覆盖平均概率上关闭破产导致的赔付，同时略有积累，从而能应付长周期的恶劣情景。略有积累是最佳状态，若保费收得特别多，人家会批评你像营利机构。所以保费设计还是尽最大可能减少银行和社会成本的增加，是不谋求营利的，只是在经济处于好周期时才略有积累。

存保基金要建立威信，万一投资有损失，争议就会非常大。因此在投资方面，存保基金遵循安全、流动、保值增值的原则，只投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券——也就说，只拿正常的平均利率。